自动驾驶合规系列第一部分：绘制高精度地图的法律挑战

文字|施宇航汇业律师事务所顾问

一、背景

自动驾驶技术的“自主性”高度依赖于车辆传感器对周围道路、环境和车辆状况的感知。在这个过程中，不可避免地要进行周围数据信息的收集、存储、分析等处理活动。特别是当前自动驾驶技术仍处于快速发展阶段，仍然依赖海量数据来提高自动化程度。因此，自动驾驶技术研发企业也会更多地依赖外部环境数据作为第一手资料。

这些车外数据的积累将形成远比日常导航地图精确的“高精度地图”，而高精度地图几乎成为保障自动驾驶安全的最重要手段之一。据《智能网联汽车高精度地图白皮书》描述：“高精度地图可以有效补偿传感器的性能边界，提供重要的先验信息，为智能网联汽车提供统一的基础坐标系环境。车辆传感器和GNSS等定位信号是高度自动化驾驶甚至无人驾驶的必要条件”（P5）。

2022年8月底，自然资源部发布《自然资源部关于促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》，澄清了一系列法律疑点，长期以来制约自动驾驶技术在测绘领域的发展和落地，同时也明确了测绘的责任主体和可能需要承担的责任。

二、测绘活动的内涵

车辆采集周边环境数据与《测绘法》意义上的“测绘”高度契合：“对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置和属性进行测量，第二条 测绘活动作为我国监管要求最高的数据处理活动之一，给数据处理和提供数据、信息和结果的活动带来了相当大的挑战。车辆收集数据的合法合规性和训练算法。 。

在《自然资源部关于促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》中，进一步明确了智能网联汽车相关场景测绘活动的确定：“智能网联汽车车联网是安装或集成卫星导航定位接收模块、惯性测量单元、摄像头、激光器、雷达等传感器后，采集、存储、传输和处理空间坐标、测绘数据等测绘地理信息数据的行为。车辆及周边道路设施在运营、服务和道路测试过程中的图像、点云和属性信息属于《中华人民共和国测绘法规定的中国测绘活动》：

此外，通知还明确了哪些活动不属于法定测绘活动：“各类车辆传感器、智能网联汽车的制造、集成、销售等”：

总之，判断测绘活动是否构成车联网场景测绘活动的关键不在于车辆和设备的拥有和生产，而在于测绘活动的采集、存储、传输等处理活动是否构成车联网场景下的测绘活动。进行地理信息数据测绘。简单来说，判断的关键点是企业是否会决定如何处理这些数据，以及处理后的数据是否属于测绘范畴。即使车辆配备了测绘所需的传感器，只要汽车制造商没有决定如何处理相关地理信息数据，也不构成法律意义上的测绘。

三、责任主体及资质

《自然资源部关于促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》中明确了责任主体，并对车企、服务商和部分智能驾驶软件商进行了总结作为当前市场上常见的测绘活动。人，而使用自动驾驶或辅助驾驶的普通驾驶员并不是测绘活动的参与者。当然，具体场景下谁是责任主体，需要根据不同企业的业务模式、数据流向、协议等综合判断。

今年上半年，有媒体报道称，多家车企取消了多款车型的远程访问车外摄像头功能。背后的原因之一可能是这些功能可能让车企成为地理信息数据的处理者，因此需要测绘相关资质。当车企短期内无法获得资质或委托第三方办理时，就会选择（暂时）关闭相关功能。

关于自动驾驶地图生产所需的资质，早在2016年，《关于加强自动驾驶地图生产、测试​​和应用管理的通知》就明确：“自动驾驶地图是新型导航电子地图的重要组成部分。地图数据采集、编辑、处理和制作必须由具有导航技能的人员完成。 导航电子地图制作单位与汽车企业合作进行自动驾驶地图研发测试时，必须由导航电子地图制作单位独立参与。在测量中以及涉及的测绘活动。”而且《通知》也明确对其进行了限制。外资企业可以获得自动驾驶地图数据。

在《自然资源部关于促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》中，进一步明确了内外资车企开展测绘活动的合规路径澄清：

目前，我国拥有导航电子地图甲级测绘资质的企业仅有30家左右，仍是相对稀缺的牌照资源。因此，与持牌机构合作将成为更普遍的选择。

根据我们的经验，车企与持牌机构合作时应特别注意：1）明确责任边界。持证机构负责测绘相关的数据处理活动，并需要贯穿数据处理的整个生命周期。良好的风险隔离； 2）成果归属，由于测绘成果本身属于保密，相关车企很难联系到，因此需要明确约定非保密合作成果的归属并提供技术支持； 3）探索使用联邦学习等新兴技术路线，尝试在不接触数据的情况下优化算法。努力从源头上降低风险，但也应该评估特定技术的风险。

测绘资质稀缺的主要原因之一是测绘成果本身属于国家机密，需要更严格的标准来保护测绘成果。根据《测绘资质分级标准》，申请制作导航电子地图的单位应当符合以下保密管理条件：

1、保密组织健全，人员和职责明确；

2、保密制度健全，下属人员了解保密范围以及与其工作相关的各项保密制度；

三、保密重点部门应当制定严格的保密防范措施并组织实施。配备必要的保密设备和设施；

4、涉密设备和网络必须与互联网物理隔离；

5、经常进行测绘保密检查，及时解决问题；

6、数据生产区域禁止使用无线网络，外部设备进入网络可自动识别；禁止使用生产办公设备上网，工作时使用的电脑USB口、串口、并口必须关闭；

7、数据生产过程中的数据必须使用自己的加密格式。

4、灵敏的自动驾驶地图

由于国家机密的性质，企业在自动驾驶地图的采集和使用过程中会遇到多个合规控制点。根据我们的经验，这些合规控制点包括但不限于：

首先，关于自动驾驶地图本身。自动驾驶地图的表达应符合强制性国家标准《导航电子地图安全处理基本技术要求》（GB 20263-2006）的要求。地图中不得表述特定区域（如军事设施、公共安全相关设施、重要民用设施）。 、桥梁和隧道的特殊性能等）。

第二，关于收藏。测绘车辆上传的原始数据很可能被视为构成国家机密。根据《测绘地理信息管理国家秘密范围规定》附件中的列举，“国家认可的地理信息保密处理的技术算法、参数”属于国家秘密事项。此外，“军事禁区外的三维模型、点云、倾斜图像，平面精度优于10米（含）或相对高程测量精度优于5%（含），连续覆盖范围以上超过25平方公里的“实景图像、导航电子地图等实测结果”属于保密事项。

第三，关于对外提供数据。特别是相关空间坐标、图像、点云、属性信息等测绘地理信息数据向境外传输，需要依法办理对外提供的审批或者图审手续。另外，这类数据通常还包括车外图像数据，包括人脸信息、车牌信息等车外视频和图像数据，因此也将构成《关于车外车辆信息安全管理的若干规定》中确认的重要数据。 《汽车数据安全管理（试行）》中，如果数据传输至境外，需要完成数据出境安全评估，尤其需要评估接收方的合规能力。

5. 一些趋势

目前，我国对于自动驾驶所需的高精度地图的政策正在不断制定过程中。 2022年8月上旬，自然资源部办公厅印发《关于开展智能网联汽车高精度地图应用试点工作的通知》，在全国开展智能网联汽车高精度地图应用。北京、上海、广州、深圳、杭州、重庆。地图应用试点要求加强自动驾驶活动中地理信息采集、汇总、处理、使用全过程的安全保密管理，制定并严格执行安全事件应急预案，确保所有试点行为不危及安全。国家地理信息安全。

除了法律层面之外，一系列高精度地图标准也正在制定中。例如，自然资源部就《道路高精度电子导航地图制作技术规范》和《道路高精度电子导航地图数据规范》公开征求意见。中国汽车工程学会也在制定一系列团体标准，更多地方标准正在制定中。

人们常习惯将数据比作新时代的石油，而测绘数据无疑是危险品，要求处理者全方位防控法律风险。随着自动驾驶和辅助驾驶功能越来越接近实用化，对高精度地图的需求也越来越迫切。如何在规则压力下做好合规工作，最大限度地发挥高精地图的价值，是自动驾驶的关键。行业亟待解决的问题。