居家养老：告别仅靠政府支撑，开启多元养老新模式

2016年12月1日，在诚和敬养老驿站，一位女士正在享受理发服务，与此同时，一位男士正与智能机器人进行交流。记者王嘉宁拍摄。

北京，这座正迅速步入老龄化社会的城市，自2009年开始，“居家养老”这一议题便被置于决策者的重要议程之上。

2015年，《北京市居家养老服务条例》正式颁布，这一举措凸显了北京市将“居家养老”服务提升至与“机构养老”相媲美，甚至更为重要的战略高度。在此后的连续两年里，市人大常委会对《条例》的实施情况进行了严格的执法监督与检查。

新京报记者调查发现，目前北京众多社区中，提供居家养老服务的主体已经从过去的行政机构转变为专业的服务机构；在政策层面，也在逐步推进上门医疗服务合法化、允许子女带薪照料老人等措施，以不断尝试打破传统养老模式的僵局。

往日由居委会兼职管理的养老机构纷纷关闭，而由专业机构运营的养老驿站逐渐增多，这一现象背后，反映出养老服务行业正逐步减少对政府单一支持的依赖，朝着多元化发展的方向转变。

现状

老年人社区内接受养老服务

一套普通的居民住宅，成了20多名老人的“家”。

位于朝阳区珠江帝景小区一栋楼的一层，有一套三室住宅，内设智能床垫、蓝牙紧急求助器、跌倒感应器等设施。该住宅不仅能为行动不便或认知障碍的长者提供全天候的照料服务，还欢迎老年人前来短期居住。

老人表示，他不愿离家，也不担心无人照应，他希望晚年能与子女们居住得更近。他所在的小区设有驿站，子女们前来探望十分便捷。此外，在驿站里，他还能与老年朋友们一同练习手指操，或者闲聊、玩牌。

由专业机构“清檬养老”负责运营的养老服务站点，受到朝阳区民政局的业务指导。在2015年5月至2016年3月期间，位于珠江帝景的清檬朝阳区驿站，为珠江帝景及其周边社区的1000多位老人，提供了包括居家照护、健康管理、健康餐配送、上门助浴以及上门理发在内的多项服务。

位于朝阳区三里屯的幸福夕阳托老中心呈现着不同的风貌。该中心占地约500平方米，不仅为老人提供了必需的居家养老服务，还特别重视老年人的心理健康。在这里，倡导老人之间相互帮助，增进彼此间的交流，从而提升老年人的幸福感，并确保他们的心理健康得到充分保障。

尤其是对于那些行动不便、居住在老旧小区中的老年人，该中心引进了便携式的床上助浴装置和爬楼设备，为他们提供了便利的洗浴服务；同时，针对老年人的特殊需求，还尝试推出了夜间陪护服务。

经验

托老所曾“花钱不叫座”

根据北京市的统计资料，到了2015年的年末，该市拥有60岁及以上的户籍老年人口达到了313.3万人，这一比例占到了全市户籍人口总数的23.4%。在这部分老年人口中，80岁及以上的老年人口有56.2万人，这一数字占老年人口总数的17.9%。

居家养老被视为确保老年人有所依靠的重要途径之一。自2009年起，北京市便颁布了《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》，规定社区需建立养老券制度、开设老年餐桌、打造社区托老所等必要设施。《办法》明确提出，力争在三年左右的时间内，实现托老所的普及，使其覆盖全市的城乡社区（村）。

在相当长的一段时间内，老龄事业被普遍视为一项需要投入大量资金的领域。据公开资料记载，北京在2009年底提出的“九养政策”中，其中一项便是计划在城乡社区（包括村庄）建立托老所。这些托老所预计将配备一张或多张床位，以向老年人提供日间照料服务。到了2010年，全市范围内的各个街道和社区纷纷成立了托老所，到了当年的4月份，全市托老所的数量已经增加到了2484家。

数据显示，2016年，市财政拨付老龄专项资金高达12.88亿元，这一数额比2015年增加了27.3%；具体到居家养老方面，投入资金为8.52亿元，同比增长了17.8%。

数据显示增长并未引起根本性的改变，2016年11月，有报道指出北京市自2009年以来，已逐步建立了2000家养老院，然而至今仅存70家仍在运营。日间照料中心亦被批评为形同虚设，一些老人反映，这些日间养老院的开放时间与子女的工作时间相冲突，且不提供接送服务，最终他们不得不雇佣保姆来照顾自己。

北京市审计局在2015年的审计中发现，北京市居家养老日间照料的床位空置现象较为严重，其中远郊区床位空置率高达60%，而城市六区的床位空置率也达到了57%。

专家指出，单纯依靠行政手段提升养老床位数，并不能真正满足老年人居家养老的实际需求。政府首先设定了提高居家养老照料床位数的具体目标，并将这一目标分配至16个区域，随后不断重申其重要性，并提供相应补贴，以期实现床位总数的增长目标。然而，专业照料人员以及环境设施等方面并未同步跟上，换言之，并未根据老年人的实际需求进行相应的配置。

制度

关注老人需求 定点“清障”

居家养老的发展需要一个完善的制度安排。

自2015年1月份开始，《北京市居家养老服务条例》正式生效，旨在通过制定地方性法规来满足居家老年人对于社会化养老服务的需求，从而提升他们的生活品质。

北京市人大常委会副主任柳纪纲指出，目前北京市居家养老领域面临诸多挑战，这些问题包括社区服务设施的不完善，服务项目及服务能力的欠缺，养老服务人才的短缺，以及养老服务需求激增与供给不足之间的矛盾日益凸显，老年人对于养老服务的多样化、多层次需求难以得到充分满足。

因此，我们亟需出台一部专门的地方性法规，以推动、促进并保障居家养老服务的开展。在过去的一年半里，市政府及相关部门为了使老年人能够切实体验到“直观、可触、有感受”的居家养老模式，陆续在居家养老服务体系建设、上门医疗服务、子女带薪照料老人以及重点老年人关注等方面付诸实践；与此同时，市人大常委会已连续两年对《条例》的实施情况进行了严格的执法检查。

2016年11月，北京市副市长王宁出席了市十四届人大常委会第31次会议，并在会上对《条例》的实施状况及制度建设进行了详尽的汇报。

他透露，目前我国已初步搭建起居家养老服务的政策体系，全市居家养老服务网络已初见雏形。同时，在长期护理保险制度、上门医疗服务等关键和复杂问题上，也实现了显著的突破。

为了克服上门医疗服务遭遇的法律难题，已明确规定，医疗机构通过设置家庭病床、进行巡诊等形式提供的医疗服务，均属合法执业活动。紧接着，北京方面将大力推动家庭医生服务的普及，加强大型医院与社区用药的衔接，并建立针对慢性病患者的长期处方制度。

北京市政府办公厅近期发布的《关于贯彻落实的实施意见》指出，应鼓励家庭承担照料职责，同时优化职工带薪休假体系，以便子女能在老年人术后恢复、临终关怀等关键阶段，能够直接对老年人进行照护。

这些都为居家养老制度落地，破除了制度上的壁垒。

解局

吸纳社会力量支持“个性化”发展

尽管那些覆盖广泛的老龄服务机构一度遭遇了冷落，然而，那些深入社区、根植于社区的养老服务机构，却探索出了一条全新的发展路径。

市人大常委会副秘书长、市人大内司委主任委员刘维林曾强调，三里屯等养老驿站模式的成功，得益于其专业的运营管理、个性化的服务特色，以及低廉的费用和优质的服务质量。

政府无偿提供住所，此举同样有助于减轻企业运营负担。这一变化反映了政府职能的调整。

在去年年初举行的北京市第十四届人民代表大会第四次会议上，市人大常委会主任杜德印在参与朝阳团对《北京市居家养老服务条例》执行状况的审议过程中，提出自条例实施至今，关于推进居家养老服务体系建设，大家已经达成了关键共识，即不能再仅仅依赖福利主义政策及行政支持手段。

困境主要在于，一方面，老年人对于居家养老服务有着强烈的渴望，然而仅凭家庭的力量难以维持；另一方面，若仅依赖政府提供，政府也难以承担全部费用。

杜德印当时强调，居家养老的根基在于专业公司进行专业化的运营管理，否则这一模式难以维持长久。对养老服务的需求量巨大，它构成了一个庞大的服务产业。

政府职责在于划拨养老用地，并尽可能减免租金或地租，以此向专业养老机构提供支持，以降低其运营成本，并助力其打造专业品牌和安全体系。同时，对于这些专业机构，政府还需提供政策上的保障，包括税收优惠和地产支持等多方面的扶持。

这实际上标志着养老机构的发展模式从政府主导的全面推广，转变为广泛吸纳社会力量参与，并呈现出更加多样化的“个性化”发展趋势。

就实际情况来看，在北京数以万计的养老服务提供商中，真正实现连锁经营、规模扩大和标准化管理的养老企业和社会组织数量极为有限，与北京三百多万老年人的服务需求相比，仍存在较大的差距。（黄颖记者）