如何通过“自愿灵活”退休实现养老金差异化？

9月13日，全国人大常委会表决通过了实行逐步延长法定退休年龄的决定并向社会公布。

决定提出，自2030年1月1日起，职工每月领取基本养老金的最低缴费年限由15年逐步提高到20年，每年增加6个月。

该决定显示，男女职工法定退休年龄将同时推迟。十五年以上，男性职工法定退休年龄由原来的60岁逐步延长至63岁，女性职工法定退休年龄由原来的60岁提高。五十岁和五十五岁分别推迟到五十五岁和五十八岁。

延迟退休政策最终确定之前还有一段过程。中共二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》指出，按照自愿、灵活的原则，稳步有序推进逐步推迟法定退休年龄。这是中央首次明确将“自愿、灵活”列为延迟法定退休年龄的基本原则。

国家统计局相关数据显示，2023年末，我国16-59岁劳动年龄人口86481万人，占61.3%，60岁及以上人口29697万人，占21.1%全国人口。从人口出生情况看，中国将从2022年开始出现人口负增长，2023年延续负增长趋势。中国国务院发展研究中心发布的《中国发展报告2023》提到，过去12年近年来，我国劳动年龄人口和总人口相继达到峰值，预计长期将呈下降趋势。

中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑秉文告诉《财经》，“自愿性和灵活性”是一体的。郑秉文在第六届外滩金融峰会上表示，许多国家实行了灵活的退休制度。例如，过去美国的法定退休年龄是65岁，但公民有权提前两年在63岁退休。这是法律赋予公民的自由选择。另一方面，如果公民选择63岁退休，养老金也会相应降低。这就是所谓的“灵活性”原则。既然有“灵活性”，就一定是自愿的，让被保险人有选择的权利。因此，自愿性和灵活性是密不可分的。

选择“弹性退休”应体现养老金待遇水平差异

《财经》：从2013年党的十八届三中全会首次提出“渐进式”延迟退休年龄政策，到2018年将延迟退休纳入“十四五”规划2021年，党的二十届三中全会明确了“自愿”政策、“灵活”原则，延迟退休已在决策者的视野中十余年。您认为延迟退休的调整力度有多大？您如何看待延迟退休对以现收现付为主的基本养老金制度的影响？

郑秉文：党的十八届三中全会提出研究制定逐步推迟退休年龄的政策。此后这个表达被多次提及。 2020年公布的“十四五”规划纲要草案中，关于延迟退休的表述是“实行逐步推迟法定退休年龄”。

党的二十届三中全会明确，按照自愿、灵活的原则，稳步有序推进逐步推迟法定退休年龄改革。这里的“自愿灵活性”是综合的。只要引入了灵活性原则，就必须伴随着自愿原则。 “稳妥有序”强调政策实施要更加人性化、更加符合当前实际，增强老年人的获得感、幸福感、安全感。

这与此前中共二十届三中全会决定中的表述有所不同。相同的是，继续使用“进步”的概念。 “渐进”是指政策调整幅度不能太大。这一说法在过去十年中一直没有改变。综上所述，我认为这次延迟退休的调整会更加温和，更加符合中国的实际情况。

此外，延迟退休也会对现收现付养老金制度产生影响，主要是在支出方面，可以缓解支出压力。

《财经》：海外许多国家将退休时间的决定权留给了个人。达到最早退休年龄门槛后，可以选择立即退休或推迟退休，从而建立相应比例的养老金机制。您认为这个想法在中国可行吗？面临哪些挑战？与国外相比有什么特别之处吗？

郑秉文：自愿弹性原则出台后，延迟退休政策需要提供配套选择：即选择弹性的人和不选择弹性的人，养老金待遇水平应该有差异。灵活退休的养老金水平应当低于法定退休年龄的养老金替代水平。如果不引入“多付多得”机制，法定退休年龄的替代率水平与弹性退休的替代率水平一致，大多数人都会选择法定退休年龄。因此，要落实自愿弹性机制，必须引入差别替代率机制

《财经》：未来养老金改革方面，需要完善哪些配套措施来提高养老金制度的运行质量？

郑秉文：未来养老改革的重要配套措施之一是加强国家基本养老保险制度建设，特别是“多缴多得、多缴多得”的激励机制设计。这是应对老龄化挑战的重点方向，也是我国基本养老保险制度实现高质量运行的重要原则。

今年是中国基本养老金上调20周年，即所谓的“二十连涨”。从这个过程中，我们可以看到“付出多得到多，付出多得到多”的机制逐步建立。这个过程分为三个阶段：

第一阶段是2005年至2013年，可以称为“多付出多得到、多付出多得到”机制的初级阶段。此时，引入了与付款期限相关的指标。经过8年的实践，效果显着。

第二阶段是党的十八届三中全会以后。 2014年至2019年逐步完善激励相容机制，主要任务是强化与基本养老金挂钩的相关指标。

第三阶段是2020年到2024年，这五年是激励相容机制的强化阶段，主要强化付出的年数越多，得到的越多的原则。

回顾过去20年的养老金调整过程，我国养老金制度的设计更加注重“多缴、多得、多缴、多得”的原则。居民制度参保政策具有自愿性，需要更高的激励措施来提高参保率和缴费水平，完善配套措施至关重要。

防范养老金金融风险

《财经》：您认为可以用哪些思路来缓解养老基金收支矛盾？

郑秉文：2020年底，中央在《学习指导十九届五中全会百问：建议》一书中给出了官方预测。该书预计，养老金收入将在2029年首次突破，累计余额将在2036年用完。

我们团队2019年发布的《中国养老金精算报告（2019-2050）》也得出了同样的结论：中国养老金体系近期可能会出现支付失衡。

如果没有政策干预，养老基金余额将逐渐减少并最终耗尽。这种情况在实行现收现付制的国家很常见，但每个国家达到这一点的时间长短不同。一个国家改革得好，第一点可能会在二十年内出现，但如果制度改革得好，第二点一百年都不会出现。

几乎所有发达国家都出台了延迟退休政策，而且政策分两波实施。第一波浪潮始于20世纪90年代，当时许多发达国家开始实施延迟退休政策。第二波浪潮出现在2010年。在欧洲主权债务危机的影响下，那些在20世纪90年代没有采取延迟退休措施的欧洲发达国家在2010年陆续实施了这一政策。因此，几乎所有发达国家都采取了延迟退休政策。这项政策之所以得到广泛实施，主要是因为它有效、见效快。

第二个重要举措是降低养老金替代率。这在发达国家的改革中表现得尤为突出。例如，加拿大于1997年实施了一系列改革，其中包括降低养老金替代率。美国在1983年就提出了相关计划，并于2003年开始实行延迟退休，同时还降低了替代率。因此，降低养老金替代率是发达国家改革的重要方向之一。

三是提高缴费水平。随着老龄化加剧，养老保险制度面临抚养比上升的压力。以中国为例。目前，中国有2.56人赡养一名退休人员。到2050年，这一比例将下降至1.03人。在这种情况下，在降低替代率的同时，还需要适度提高贡献率。这一举措在许多国家的改革中得到体现，特别是前苏联、东欧等国家。

四是制度创新。过去20至25年，以美国、加拿大为代表的发达国家的养老金制度逐步从现收现付制转向部分基金制。这一转型的目的是用资本红利替代因老龄化而消失的人口红利。现收现付制度依赖于年轻人数量，但随着老龄化加剧，缴费者比例逐渐下降，而养老金领取者比例则上升。在这种情况下，发达国家利用资本红利，即基金投资收益来填补养老基金的收支缺口，实现了人口红利向资本红利的转变。

还有一个从负债本位制向资产本位制的转变。在传统的按需付费系统中，我们不追求资金余额。有些国家规定只有足够三个月的余额就足够了，因为当时没有进行任何投资。但随着制度创新的推进，越来越多的国家开始追求制度平衡，通过积累资产实现从负债本位制向资产本位制的转变。资产的积累为实现资本红利提供了基础。因此，追求资产本位制是实现资本红利的必要条件。

日本、韩国借鉴美国的经验并效仿，取得了良好的效果。通过这些措施，这些国家成功推迟了养老金制度面临的第一次危机，同时大大降低了第二次危机发生的可能性。

《财经》：随着基本养老保险制度的全国统筹层次从调整模式向统一收支模式转变，全国统筹的实施将如何影响中央与地方政府在养老保险管理中的职责分配资金？尤其是在不同地区经济状况和养老金负担差异较大的情况下，如何应对地方政府因协调水平提高而降低的征收积极性？

郑秉文：2020年，我们实现了省级统筹。 2022年1月，实施全国统筹。从1986年试点开始，到2020年实现省级统筹，再到2022年实现全国统筹，这是一个质的飞跃。这两个跨越的实现，为我国基本养老保险制度高质量发展奠定了基础。

但需要强调的是，虽然我们实现了全国统筹，但这与标准意义上的全国统一还有差距，也与之前实现的省级统筹不同。标准的全国统筹和此前实行的省级统筹，都是指统一收支，即规模化收支管理。但2022年1月1日实现的全国统筹，并不是全国范围内的大规模统一收支，而是一种调整性统筹，其基础仍然是地方统筹和支出。省级。

这意味着，目前全国协调处于初级阶段，其主要特点是全国范围内的调整。因此，我们的任务是在国家协调初级阶段，即统收统支模式下的国家协调的基础上，逐步过渡到真正意义上的国家协调。我认为这个目标的实现可能要到2035年左右。也就是说，未来10年左右的时间，我们需要继续创造条件。

在此期间，我们面临多重压力。首先，2035年过渡期，基本养老保险制度将面临两个临界点：一是收入无法支付的临界点，二是基金耗尽的临界点。其次，我们还要忍受的是中国的退休高峰。中国的婴儿潮发生在1962年至1964年，这一年是这一代人进入退休高峰期。随着这一代人逐渐退休，退休人数每年翻一番，远远超过出生人数，带来了巨大的压力。此外，我们还面临着减少人口绝对增长量的巨大挑战。根据联合国两个月前发布的最新人口预测，2035年中国人口将以惊人的速度减少。

在这三大压力下，我们必须逐步从国家协调的初级阶段过渡到国家协调的高级阶段。要有效防范养老基金长寿风险转化为养老金制度财务风险的趋势，防止这种财务风险向上积累。因此，中央政府和地方政府需要共同承担风险转化和防范的责任。

完善个人养老金账户

《财经》：我国企业职工养老保险目前采取社会统筹和个人账户相结合的方式。此前的十八届三中全会，将“完善个人账户制度”改为“完善个人账户制度”。您如何理解这一变化？您认为如何让个人养老金更具吸引力？

郑秉文：2013年党的十八届三中全会之前，我们的官方文件一直强调“坚持总账一体化、巩固个人账户”。但十八届三中全会后，说法改为“完善个人账户制度”。这种表述方式的转变非常巧妙，实际上反映了各省份在实际操作中面临的实际困难。

由于客观条件的限制，目前环境下个人账户的变现难度较大。因此，我们改为“完善个人账户”，即以个人账户作为养老金计算的依据和方法，而不是作为养老金资产的载体。这一变化是对客观条件的回应，即所谓的“艾伦条件”。

艾伦条件是指社会平均工资增长率与人口自然增长率之和，也称为“生物回报率”。根据艾伦条件，当生物回报率明显高于投资回报率时，国家应该采取现收现付制。如果实行积累制，投资回报率的激励作用不够，人们就会拒绝建立积累账户。

回顾过去，改革开放至2010年，我国生物产量达到14.6%。当时人口增长率和社会平均工资增长率都很高，生物回报率远高于制度投资回报率。所以，在当时的情况下，个人账户确实很难合并。地方政府积极性不高，经过多年的努力却未能取得成效。所以我们选择了更现实的改善个人账户的方法。

随着中国经济增长进入平稳状态，GDP增速下降，人口自然增长率也下降。 2010年至2020年十年间，生物产量从14.6%下降到10.5%，下降了4个百分点。到2022年，人口增长率变为负值，GDP增长率和社会平均工资增长率也下降，这使得生物回报率进一步降低至5.6%。

展望未来，预计2020年至2035年中国生物收益率将进一步下降。而且，人口自然增长率下降速度快于预期，进一步拉低生物收益率。据预测，2035年至2050年，我国生物收益率可能下降至3.6%，在当前低利率环境下接近银行利率水平。这意味着未来投资条件将逐步改善。

因此，2013年的改革是合理的、现实的。未来个人账户如何整合，仍取决于中央的统一部署和规划。

《财经》：自2022年11月个人养老金制度在36个城市（地区）首次启动实施以来，多地人力资源社会保障部门反映，辖区内开立个人养老金账户数量不断增加，与实际存入的资金比较不一致。高的。对于这个问题你怎么看？您认为第三个发展支柱应如何与其他两大支柱更好衔接和协调？

郑秉文：个人养老金制度实施已经近两年了。在此期间，大量人员开户，覆盖率达到相关就业人口的22%。与其他国家发展了20年左右相比，我们的试点在不到两年的时间里就实现了较高的覆盖率，超出了人们的预期。

但另一方面，当我们进一步分析数据时发现，虽然账户持有者数量众多，但绝大多数账户持有者在开户后就停止了操作，没​​有缴纳费用。选择缴费的人数不仅少，而且存款金额也很低。表面上覆盖率很高，但实际上系统的活跃度很低，惯性很大。每个月或每年真正活跃的账户数量不到总数的五分之一。如果没有足够的贡献和投资，这个制度很难在20年、30年后对替代率发挥实质性作用。如果资金不投入、投资回报有限，那么这一制度就很难真正成为第三支柱，无法为退休收入的多样性和替代率做出贡献。

造成这种现象的原因是什么？首先，覆盖率高的原因可能是各金融机构的积极推动。开户银行推出了诸多激励措施，如即时折扣等，使得开户数量明显增加。由于我国资本市场表现不佳，存款利率和投资利率均处于较低水平，导致四类投资产品收益有限。例如，储蓄产品、保险产品等固定收益产品的收益率逐渐下降。

至于银行理财产品、公募基金等浮动收益产品，虽然收益率与市场波动有关，但近年来一直在追赶全球资本市场的震荡，中国资本市场也波动。这些产品的回报率并不理想。尤其是公募基金，几乎所有产品净值都下跌，平均收益率为负。

这样的投资环境抑制了人们的存款热情。很多人开户后并不会继续缴纳费用，或者缴纳少量资金，而这些资金大部分都投资于固定收益产品。个人养老金制度面临的困境表明，问题不在于制度设计，而在于当前的市场环境和投资回报。

对于第三支柱的成功，覆盖是必要条件，但不是充分条件。高覆盖率表明该系统具有潜力，但其成功取决于投资回报。投资回报水平直接取决于资本市场的大环境。因此，资本市场的发展、完善和成熟，以及市场的繁荣和活跃，将决定第三支柱的前景。

《财经》：社保经办机构是社保体系的“最后一公里”。您曾提到社保管理系统处于超负荷状态，并指出社保管理数字化转型已成为办理成本的一大支出项目。目前社会保障管理数字化应用进展如何？您如何看待社保机构面临的服务压力？有什么建议吗？

郑秉文：首先我想谈一下资本市场与社保、养老服务数字化转型的关系。这个问题非常重要。我国也非常重视社保办理服务的数字化转型。尤其是在社保体系中，社保办理被称为“最后一公里”。这个词用得非常恰当。

对于我国的社会保障体系和服务体系，可能有人认为是超载了。但如果我们提到这一点，可能会引起一些争议，尤其是在当今日益数字化的中国。我国互联网普及率全球最高。因此，有人可能会质疑，为什么数字化程度越高，社保管理系统的负荷就越大呢？这看起来似乎是一个矛盾，但这实际上是一个需要回答的问题。

首先，我们看一下负载率。如果不考虑数字因素，中国社保管理负担率是全球最高的。我们的五险合并现在还包括将在全国范围内推出的第六种险种——长期护理险。仅目前49个试点城市，参保人数就已达35.5亿人。而我们的装卸系统，即使合并后，仍然远远超过发达国家的平均负荷。发达国家的负荷率通常为千分之一，而我国已达到万分之一的数量级。

第二个理念是，我国社保管理数字化转型的资金主要来源是各级地方政府的横向、分散投资。这种投资通常是分散的。一个城市的平均投资只有几百万元，一个省也只有1000万元。国家每年的总投资只有几亿元。这种非规模投资不利于数字化转型的推进。数字化转型需要大规模、一次性高投入，需要自上而下的统一规划，而不是自下而上的分散投资。

自下而上的非规模化投资将导致数字化转型过程中的软件设计无法实现跨区域的互联互通和兼容。这不利于实现跨省整合，也不利于建立全国统一的大数据库。但如果要实现自上而下的大规模投资，以目前的财政状况来看是不现实的。

过去20年，数字化转型的投资大多以市场化为主，没有出现大规模的金融投资。比如银行卡的推广几乎没有财务投入，主要依靠与银行的谈判。

因此，我建议，社会保障管理成本可以从持续20多年的财政支出中分离出来，纳入社会保险基金成本。这意味着社会保险管理费用从财政预算中分离出来，纳入社会保险基金支出。同时，建立社会保障机构的考核机制，包括投入和产出两个方面。投入部分包括全国社保经办机构的人工、办公、固定资产、数字化改造等全部成本，纳入基金成本，用于考核社保体系运行质量和绩效。

在典型的发达国家，社会保障管理费用并不完全依赖财政支出，而是由社会保险基金支付。国际惯例是社会保险的运营成本来自基金成本。在发达国家，社会保障运行管理体系的成本几乎不来自财政预算。这种方式有助于更好地实现数字化转型。数字化转型的实现，可以有效降低社保管理的负荷比例，起到良好的缓解作用。

这里可能有一个误区，认为收支两条线原则与将社保办理费用纳入基金成本不一致。事实上，两者并不矛盾，甚至是一致的。由于统收统支范围提升到省级，不再出现县市两级坐镇收支的局面。因此，31个省份的社会保障管理成本是可控的，道德风险也是可控的。因此，我再次呼吁将数字化转型的成本纳入社保基金，并建议将整个社保管理体系的成本纳入社保基金。