何谓治理：基本定义与深层意涵

一、治理的概念与内涵

近些年来，在学术领域，「治理」是最「热」的概念之一，与此同时，在实践领域，它同样是最「热」的概念之一，并且，它还是最「泛」的概念之一。所谓「热」，意思是「时髦」，那就是说话必定提及治理；所谓「泛」，说法是「广泛」，在广泛运用这当中具备包罗万象的能力。所以我们是有必要追根溯源的，要从不同语境加以尝试，还要从不同视角去尝试，藉此厘清治理的概念以及内涵。

（一）不同语境谈「治理」

中国古代语境中的「治理」

于中国古代的语境范围之内，「治」这一概念真的是源头极为久远，有着漫长的发展历程。像「治大国如烹小鲜」，还有「治国之道，必先富民」，以及「修身、齐家、治国、平天下」等好多说法，这些均是彻彻底底地展现出了中国各个历史时期统治者治理国家时所拥有的智慧以及积累的经验。然而呢，古代人所讲的「治」，还有在部分情形之下「治」与「理」一起使用的状况，这和现代意义方面所提到的「治理」，以及当下人们常常运用的「治国理政」层面的「治理」，存在着相当大的差别。具体准确地来讲，中国古代的「治」通常情形下是能够划分成下面这四种含义：

1．管理、统治

这种情况下的「治」和「理」是两个含义接近的动词。

按照《荀子·君道》所说：明确各自应尽的职责，将各项事业依次安排好，根据才能技艺授予相应官职，没有不治理得很好的情况，这般就能使公正之道畅行，而私利之门被堵塞，公正的义理彰显，而私人的事务止息。

《汉书·赵广汉传》:「壹切治理，威名远闻。」

在《孔子家语·贤君》当中，有这样的话，“吾欲使官府治理，为之奈何？” 、“任能黜否，则官府治理。” ，这两句话表达了相关的意思。

《池北偶谈》当中的《谈异六》里的《风异》部分提到，帝王能够做到克勤地对待天所发出的警告，凡是有那种呈现出的迹象，全部都是和治理相关联的。

2．理政的成绩

这种情况下的「治理」整体用作名词。

据晋朝袁宏所著《后汉纪·献帝纪三》记载，皇上说道，玄在该郡任职已经连续多年了，如果存在治理方面的成效，等到合适的时候就升迁他，要是没有不同寻常的效果，那应当有召回处罚的举措，凭什么无缘无故地征召呢？

3．治理政务的道理

这种情况下「治」用于修饰名词「理」，「治理」即「治之理」。

清严有禧在《漱华随笔·限田》中记载，蒋德璟拿出揭文进行反驳道，由此思考，法律并非不好，然而井田制既然已经被埋没消失，形势上确实没办法施行，他所说的颇为通达治理之道。

4．处理、整修

如治理黄河。

西方语境中的「治理」

在西方，“治理（）”源自古拉丁语以及古希腊语里的“掌舵”一词，长久以来它跟“统治（）”一词交叉运用，其意思是控制、引导以及操纵。“治理”这个词，除了被大量运用于和国家公共事务有关的政治统治与管理活动外，还早早在柏拉图的《理想国》和亚里士多德的《政治学》等著作中出现了。柏拉图的《理想国》探讨的“治理城邦”问题，是理想状态下的国家治理问题。亚里士多德的《政治学》着力研究的同样是“城邦的治理”，也就是国家治理。

在20世纪90年代的时候，西方的学者对此赋予了「治理」全新的含义。治理理论其中一位主要的创始人詹姆斯N·罗西瑙是这么认为的，治理是那种通行在规制空隙之间情况之下的那些制度安排，也许更关键更重要的是，当出现两个或者更多规制出现重叠、冲突的状况之时，又或者是在相互竞争的利益之间需要进行调解的这种情况时才会发挥相应作用的原则、规范、规则还有决策程序。格里·斯托克明确指出：「治理的本质当中所存在的情况就是，它所偏重的统治机制并非依靠政府的权威以及制裁手段。」。治理的概念在于，其所欲创造的结构与秩序，并非能从外部强行施加，它发挥作用的原因，在于要依赖众多进行统治的以及相互产生影响的行为者之间的互动。

的确需要加以说明，中国语境里的「治理」，跟西方在20世纪80年代提出来的「治理」概念，实际上是存在差异的。中国语境中的国家治理体系啊，还有治理能力现代化呢，是以国家建构作为角度的，更多着重强调的是国家层面上的治国理政。然而西方所提出的「少一些政府，多一些治理」，更多的是处于公共事务管理的操作层面上。当下西方那些发达的国家所遭遇的治理方面的危机，还有中国所面临的国家复兴的状况，它们的共同之处在理论层面体现为国家怎样再次实现复兴，体现为在如今由信息技术、后工业化进程、人的流动性以及跨界问题等相互交织而形成的复合风险环境里，怎样再度找寻到国家的作用。这同样是国家治理体系现代化超越工业化时代那种现代化的关键要点。关乎国家治理内涵的进一步剖析会在后续内容里做系统的探讨。

「治理」概念的现代发展

自从1989年，世界银行在名为「撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长」的报告里，首次以「治理危机」这种表述来概括当时非洲的发展状况之后，「治理」这个词就被引入到经济、政治、社会等多个不同领域，进而提出了公司治理、社会治理乃至全球治理等不一样的概念。它们尽管都借用了「治理」这个概念，然而在各种治理尤其是国家治理的内涵方面，是有着根本不一样的含义的。

治理的各种定义里，全球治理委员会于1995年作出了界定，这个界定有较大代表性和权威性，它是这样表述的：治理是个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，但这些个人和机构有公的也有私的。并且它还是持续的过程，这个过程能让相互冲突或不同的利益得以调和，还能促使人们采取联合行动，它涵盖有权迫使人们服从的正式机构跟规章制度，另有种种非正式安排，而这些正式机构、规章制度以及非正式安排，其权力都是由人民和机构或者因其同意、或者因其认为符合自身利益而授予的。它总共五句话；“治理是各类方式的总和，”“治理源自个人和机构，有公也有私，”“治理是诸多利益相互调和、人们联合行动的持续过程，”“治理涵盖了这些正式机构、规章制度之类的，”“治理的权力是人民和机构因为某些原因授予的。”。它具备四个特征，治理并非是一套规则条例，治理也不是一种活动，反过来讲治理是一个过程，治理的构建并非以支配作为基础，治理是以调和作为基础，治理同时会涉及到公、私部门，治理并不意味着是一种正式制度，治理确实有赖于持续的相互作用。

由此可知，跟统治以及管制不一样，治理所指的乃是一种有着共同目标予以支撑的管理进程，而这些管理活动的主体不一定是政府，并且也并非一定得依靠国家的强制力量才能够达成。从本质这个角度来讲，治理行政跟管制行政存在着较大的差异。一方面，管制行政的权威主要源自政府，然而治理虽说需要权威，可是权威并非政府所独占。治理行政是政治国家与公民社会之间的合作，是政府与非政府组织间的合作，是公共机构跟私人机构间的合作，是强制与自愿之间的合作。另一方面，两者权力运行的向度存在差异，管制行政的权力运行方向是上而下的，它借助地方政府的政治权威，凭借发号施令、制定并实施政策，来对公共事务进行单一向度的管理。而治理行政却是一个上下相互作用的过程，政府、非政府组织以及各类私人机构依靠合作、协商以及建立伙伴关系，在共同目标的支撑下处理公共事务，故而其权力运行向度是多元的，并非单纯自上而下的。为进行治理行政，社会力量所能发挥的作用，正日益呈现出增强的态势，各种各样的非政府组织以及私人机构，能够借助正常的途径，以自下而上的方式，对政府施以影响。